Dr. Luis Roque Klering, UFRGS
Lattes: http://lattes.cnpq.br/0605107235435269

A partir do texto de um estudo comparando os modelos de pedágios concedidos no RS (via PECR - Programa Estadual de Concessões Rodoviárias) e de pedágios comunitários (Pedágios sob administração própria do DAER), foi elaborado um conjunto de respostas a aspectos (reproduzidos exata ou
aproximadamente)
que devem ser considerados, na avaliação dos dois modelos de pedágios implementados no RS.

A análise seguinte visa a contribuir para o esclarecimento de questões recorrentemente levantadas na comparação dos dois modelos de pedágios, que são importantes de serem melhor compreendidas e analisadas, tendo em vista a presente proposição (em dezembro de 2008) do projeto "Duplica RS", de grande magnitude e impacto econômico, pelo governo do Estado do RS junto à Assembléia Legislativa do RS.

1) "Diferentemente do PECR, os valores arrecadados em cada uma das três Praças de Pedágio são investidos exclusivamente em seus trechos de origem, não existindo subsídios cruzados entre as mesmas e tendo como foco principal a duplicação dos trechos abrangidos pelo programa".

Resposta: conforme informações dos relatórios publicados pelo DAER relativamente aos anos de 2006 e 2007 (http://www.daer.rs.gov.br/pedagios/relatorio_anual_06_ped_daer.pdf e http://www.daer.rs.gov.br/relatorio_anual_07_ped_daer.pdf), foram realizadas várias obras alternativas aos trechos principais, como por exemplo a preparação do trecho antigo da estrada que passa pelo centro de São Sebastião do Caí, para entregar o mesmo à comunidade local em boas condições de uso.

2) "Nesse mesmo sentido, as Praças Comunitárias não geram arrecadação de impostos como o ISS e os tributos incidentes sobre o lucro, como é o caso das explorações rodoviárias privadas".

Resposta: de fato, sobre os serviços realizados pela administração própria do DAER, não; todavia, os serviços e as obras são quase todas contratadas, para os quais incorrem os mesmos compromissos de impostos, como no caso do contrato de construção do contorno de Bom Princípio, no valor de R$ 24,5 milhões.

3) "Os serviços adicionais fornecidos no PECR, tais como socorro mecânico e guincho, não são oferecidos nos trechos relativos ao programa comunitário, bem como não existem fiscalizações periódicas acerca da qualidade das rodovias como exigido nas concessões, as quais possuem seus indicadores de monitoramento contratualmente definidos (indicadores contratuais de qualidade). As fiscalizações realizadas pelo DAER têm seu foco na correta execução das obras contratadas diretamente pelo Estado junto à iniciativa, ou seja, diferentemente do controle de qualidade contínua exigido manutenção das rodovias do PECR (QI, flechas, panelas, coeficiente de atrito, VSA, afundamentos plásticos, ondulações plásticas, degraus pista/acostamento, deflexão, número estrutural)".

Resposta: o estado de conservação das estradas sob administração própria do DAER está em boas condições; certamente é verdadeiro que o estado de conservação das pistas de estradas concedidas esteja, de uma maneira geral, em melhores condições, tendo em vista as fiscalizações que são feitas e os indicadores de qualidade que precisam ser atendidos; outrossim, no caso do PECR, os investimentos das estradas são direcionados essencialmente para a manutenção, enquanto que nas estradas sob administração própria (via Pedágios Comunitários) o foco está nas construções de obras novas; todavia, pode-se admitir que um viajante desavisado dificilmente saberia distinguir o modelo de administração vigente numa estrada que está percorrendo, pela análise superficial do seu estado de conservação.

4) "Observa-se uma significativa disparidade de VDM percebido nos dois tipos de pedágios. Com exceção da Praça de Pedágio de Passo Fundo (Coxilha), os VDMs auferidos nas Praças Comunitárias são sempre superiores à média verificada nas praças integrantes do PECR. Nesse mesmo sentido, pode-se verificar que o VDM realizado nas praças de Campo Bom e Portão são inclusive superiores ou muito próximos aos fluxos verificados em 4 dos 7 Pólos Rodoviários concedidos. Tomando-se como referência o VDM realizado no corrente ano e a extensão total abrangida, pode-se concluir que para cada quilômetro de malha rodoviária concedida relativa ao PECR trafegam 47 veículos, enquanto que nas Praças Comunitárias esta mesma relação resulta em aproximadamente 129 veículos por quilômetro".

Resposta: os VDMs de Portão e Campo Bom estão entre os maiores; o VDM de Coxilha, entre os menores; todavia, o significado do VDM é bastante relativo, porque o pedágio cobrado depende muito do tipo de veículos que passam pelo mesmo, bem como do ponto em que é instalado; quando a instalação de um pedágio é feita por escolha livre, sem definição legal específica, então podem ocorrer distorções e injustiças aos respectivos usuários, como no caso dos usuários que precisam percorrer o trecho Porto Alegre-Vila de Pedras Brancas (de Guaíba, a 30 kms da capital); para percorrer o pequeno trecho de 30 km, acabam pagando tarifas relativas a dois trechos pedagiados, cuja extensão é bem maior do que os 30 kms efetivamente percorridos; assim, os VDMs a considerar deveriam ser aqueles relativamente à média dos trechos percorridos, e não simplesmente pedagiados.

5) "Essa diferença também permite identificar a recomposição tarifária viabilizada pelo Termo Aditivo, reajustando o valor das tarifas acima do inicialmente contratado como forma de compensar as perdas financeiras acumuladas durante os dois primeiros anos das concessões"

Resposta-comentário: se o acréscimo de tarifa incluído foi para compensar congelamento das mesmas em período anterior, então o acréscimo deveria ser somente por um período específico, e não incorporado de forma permanente.

6) "Enquanto a variação da cesta de índices foi de 143%, o IGP-M acumulado no mesmo período foi de 171,27%, mesmo levando-se em consideração as variações negativas obtidas por este índice em determinados meses".

Resposta: assim, a média da cesta de cinco fatores é de: 4 x 143% + 171,27 /
5 = 148,65%, que é expressivamente menor do que o aumento das tarifas de pedágio dos veículos de passeio ocorrido no período, no PECR.

7) "Tomando-se como exemplo a Praça Comunitária de Campo Bom, cujo regime de cobrança é bidirecional, verifica-se uma tarifa de R$ 2,40 por sentido para o veículo de passeio categoria 1, frente a uma cobrança de R$ 5,10 praticada pelos pedagiamentos privados (em 2006, atualmente a tarifa é um pouco maior, cerca de R$ 6,50). Em suma, o descolamento tarifário ocorrido e, por conseguinte, o maior valor cobrado nas praças privadas de pedágio pode ser explicado pelos seguintes fatores: (i) o estabelecimento de tarifas comunitárias incompatíveis com os índices de reajustamento e com a periodicidade legalmente definidos; (ii) a majoração das tarifas do PECR introduzidas pelo Primeiro Termo Aditivo como forma de reequilibrar os contratos face ao congelamento tarifário unilateralmente arbitrado pelo Governo nos primeiros dois anos das concessões.

Resposta: de fato, reconhece-se, assim, que os pedágios do PECR são maiores, com aumentos incorporados de forma permanente, e que não realizam investimentos tão expressivos para obras novas, mas apenas para a manutenção das rodovias.

8) "Mesmo levando-se em consideração a defasagem tarifária das Praças Comunitárias de Pedágio, observa-se que o alto VDM percebido pelas mesmas determina um maior montante de arrecadação tarifária por quilômetro na comparação com as praças do PECR".

Resposta: as concessionárias privadas não localizam seus pedágios nos pontos de fluxo médio, mas normalmente nos pontos em que o fluxo é mais intenso (geralmente "a jusante"), mesmo que os passantes tenham que utilizar somente pequenos trechos das rodovias, conforme já referido na situação do usuário que se desloca de POA até a Vila de Pedras Brancas; ali, o 1o. pedágio, referente ao trecho da BR-290 que vai em direção à Uruguaiana, está localizado no trecho da BR-116 em frente de Eldorado do Sul, obrigando passantes que se dirigem a Guaíba a pagarem o mesmo.

Outrossim, a expressão "VDM por km" deveria ser de fato "VDM por km rodado".
De forma figurativa, o exemplo pode ser comparado ao caso da renda per capita média da população da Arábia Saudita, que é bastante expressiva mas simplesmente teórica, porque na prática a situação real da população é bastante diferente, em que a grande maioria vive com pouco, e uns poucos com muito (de fato, seria mais apropriado falar-se de "medianas", para identificar os pontos intermediários);

9) "A diferença de valores entre os dois modelos de pedágios sinaliza para a importância do capital de terceiros (linhas de crédito) e do aporte de capital próprio na estrutura de financiamentos das concessionárias privadas, principalmente no inicio do programa, fase em que os investimentos de reabilitação das rodovias superam significativamente as previsões para os anos posteriores. No caso do Programa Comunitário, as rodovias abrangidas já vinham sendo financiadas diretamente pelo Estado, ou seja, em adequadas condições para o início de uma cobrança de pedágio".

Resposta: quando uma empresa decide participar de uma empreitada (licitação de obra ou serviço) de porte maior e prazo mais longo, ela deve avaliar suas condições de participação, ou seja, seus ativos. O mesmo ocorre quando a administração própria do Estado (nos pedágios comunitários) recorre a empresas para realizar obras e serviços de porte menor e a prazos mais curtos. Cada um sabe o tamanho que tem e sob que exigências pode participar.
Não cabe ao Estado cuidar dos aspectos de administração interna de cada empresa, tanto em contratos longos, quanto em contratos curtos. Justamente por ser mais arriscado fornecer avais e aportes para contratos longos é que o Estado deveria pensar na conveniência de fracionar os contratos, como fez recentemente a prefeitura de Porto Alegre em relação às licitações para instituir um novo modelo de recolhimento de lixo. Os pedágios comunitários constituem uma maneira de fracionar contratos, porque nesta modalidade o Estado contrata diferentes obras e serviços de forma específica, em prazos certos, geralmente curtos.

10) "As despesas financeiras, relativas ao pagamento de juros e amortização dos financiamentos contraídos, obtiveram uma média de aproximadamente 48%, sendo que nos primeiros 4 anos do programa essa média chegou a superar 65% do total gasto".

Resposta: não cabe imputar ao Estado o ônus dos financiamentos das empresas, para se instalarem. Obviamente, deve ser reconhecido que esse item constitui um custo, que é bastante maior quando uma empresa (concessionária) não possui capital próprio para bancar os investimentos iniciais. Mas esta é uma questão interna de cada empresa (concessionária). Ao optarem por participar dos processos licitatórios, as empresas devem avaliar em que condições podem participar, sendo conveniente que tenham capital suficiente para suportar os encargos; outrossim, os contratos de licitações geralmente precisam (por disposição legal) exigir que as empresas que participam de licitações tenham os devidos aportes de ativos para poderem participar. Quando o Estado contrata obras e serviços de forma fracionada, como ocorre nos pedágios comunitários, as exigências de aporte de ativos são menores, estimulando a que maior número de empresas possam participar;

11) "Por outro lado, os tributos pagos pelas concessionárias referentes ao ISS, às taxas de fiscalização cobradas pela AGERGS e pelo DAER e os tributos incidentes sobre a renda obtiveram uma média de aproximadamente 18% no período compreendido entre os anos de 1998 e 2005, sendo que nos últimos dois anos a participação desta rubrica no total das despesas vem superando 30%".

Resposta: os tributos de ISS ocorrem em todas as realizações de serviços, a taxas definidas; não é diferente para as empresas contratadas pelo DAER, na administração de trechos próprios, como no caso da contratação de empresa para a realização das obras do contorno de Bom Princípio, que igualmente precisa pagar todos os tributos normalmente.

12) "Toda a mão-de-obra envolvida relativa ao corpo técnico do próprio DAER não está contabilizada no total das despesas operacionais, na medida em que estes custos são arcados diretamente com recursos do Tesouro".

Resposta: o percentual de gastos com alocação de técnicos do próprio DAER não deve ser expressivo, uma vez que o Estado não usa mão-de-obra própria para a realização dos serviços operacionais (obras e serviços), mas os contrata por licitações, que igualmente incluem esses custos.

13) "Observa-se que em todos os anos pesquisados o volume de investimentos por veículos no PECR foi superior aos resultados percebidos no Programa Comunitário, no entanto, sem atingir uma melhor performance na comparação entre volume de investimentos e extensão rodoviária (quilometragem)".

Resposta: os investimentos do Programa Comunitário geraram obras novas visíveis e sensíveis socialmente (como o contorno de São Sebastião do Caí); não cabe ao Estado fiscalizar internamente as empresas, para avaliar com que qualidade e eficiência cada uma obtém seus resultados; elas têm liberdade interna de ação e decisão para tanto (e o Estado não teria como saber se o dinheiro foi de fato aplicado, mas apenas poderia avaliar as obras e serviços realizados); enquanto que na área pública tudo deve ser efetivamente demonstrado publicamente, via balanços de prestações de contas e de balanços públicos;

14) Já no caso do PECR a receita tarifária deverá cobrir além das despesas operacionais e dos investimentos realizados (i) os custos tributários, (ii) financeiros, (iii) os serviços adicionais e a (iv) justa remuneração das concessionárias, portanto, trazendo prejuízos a simples comparações entre os percentuais de receita comprometidos em cada modelo com as duas primeiras rubricas (despesa operacional e investimento)".

Um Estado não pode ser patrimonialista nos tempos atuais. Cada vez mais, deve ter administração mais efetiva, buscando os melhores resultados para a sociedade. Para tanto, ele pode organizar-se de várias formas, com diferentes políticas e estratégias. Para obter efeciência administrativa, é importante que atue de forma descentralizada, realizando contratos mais curtos (fracionados) e variados, sob intensa competição, e fortalecendo seu poder e sua capacidade de governo (como um maestro) na orquestração das atividades de interesse público (como são as administrações de rodovias);

15) "Por fim, também é importante ter em mente a eficácia dos investimentos realizados pelo pedágio público, uma vez que o custo de contratação pelo setor público é sempre maior do que o obtido pela iniciativa privada, sendo esta uma das justificativas para o advento de uma concessão".

Resposta: esta informação podia ser válida no passado, mas não é mais no contexto atual, em que o Estado está mais regulado (em que precisa cumprir legalmente obrigações conforme estipulações como as previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal), tem maior acesso a tecnologias (para realizar contratações via pregões eletrônicos), num ambiente mais estável (sem as oscilações e incertezas econômicas e legais do passado), num ambiente social e institucional mais amadurecido. Em muitas situações, bem visíveis, o Estado tem conseguido competir com maior eficiência do que a própria iniciativa privada. É bom manter a competição, entre e com as empresas privadas e sociais. Todo monopólio ou cartel tende a criar vícios, inércias e ineficiências, tanto no setor público, quanto nos setores social e privado. Os pedágios comunitários constituem uma boa estratégia para realizar isso, porque obrigam o Estado a realizar constantes licitações de novas obras e serviços. A Reforma do Estado Brasileiro (com novos e constantes aprimoramentos) teve esta preocupação, de gerar maior competividade e produtividade nas ações públicas. É um princípio que deveria valer para qualquer governo, de qualquer nível e esfera.

16) "Partindo-se destas características iniciais, observa-se que a implantação de Praças Comunitárias de Pedágio devem ser obrigatoriamente precedidas por trechos rodoviários em condições de tráfego relativamente satisfatórias, capazes de possibilitarem o início da cobrança anteriormente à realização de investimentos por parte do Poder Concedente".

Resposta: isso também tem ocorrido invariavelmente nos trechos concedidos, entregues após a realização de melhorias, ou mesmo após a construção de rodovias novas.

17) "Por último, cabe salientar que a concentração de altos volumes de investimentos no início das concessões indica o irregular estado de conservação pré-existente das estradas abrangidas pelo programa".

Resposta: idem acima.

18) "Com relação aos problemas fiscais enfrentados pelo Estado do Rio Grande do Sul, frisa-se que esta característica pode inclusive dificultar no longo prazo a continuidade de Praças Comunitárias de Pedágio, tendo em vista que durante muitos anos os investimentos realizados contaram com significativos aportes de capital do Tesouro do Estado, face às baixas tarifas de pedágio historicamente praticadas".

Resposta: os relatórios do DAER relativamente a 2006 e 2007 indicam que os Pedágios Comunitários constituem uma opção cada vez mais viável e certa.
Conseguem investir mais de 70% dos recursos arrecadados, que são bastante menores por passante, do que no modelo de pedágios concedidos. Na situação atual, não há motivos sólidos para colocar em dúvida a eficiência e utilidade dos pedágios comunitários.

19) "Conforme fica demonstrado, as tarifas reais do Programa Comunitário encontram-se bastante defasadas em relação às variações de custos às quais estão submetidos os contratos de obra e prestação de serviços firmados entre o DAER e o setor privado".

Resposta: mesmo assim as populações das regiões dos pedágios comunitários estão bastante satisfeitas com os preços praticados e com os investimentos que são realizados (cerca de 73% do preço das tarifas). Não cabe às concessionárias lamentarem o preço baixo praticado nos pedágios comunitários.

21) "As Praças Comunitárias, por terem suas atividades realizadas diretamente pelo Poder Concedente, são isentos de impostos, ou seja, não possuem embutidos em seus preços os mesmos custos tributários incorridos nos Pólos Rodoviários".

Resposta: esta observação somente é válida em relação ao pessoal próprio do DAER, que administra os contratos de obras e serviços; esses contratos precisam pagar igualmente os referidos impostos.

22) "Conforme dados do DAER, somente no ano de 2001 foram repassados aos Municípios, via Concessionárias, algo em torno de R$ 5,8 milhões, montante este que deve ter sido ampliado ao final de 2002 e nos anos subseqüentes, uma vez tendo ocorrido, ao longo de 2002, a majoração das respectivas alíquotas de ISS".

Resposta: é verdade, os valores são inclusive maiores, porque também passaram a incluir direitos sobre o Índice de Retorno do ICMS, de que fazem jus; todavia, os valores repassados aos municípios sedes de pedágios, via ISS e retorno de ICMS, constitui um valor bastante pequeno frente ao volume investido pelo DAER em obras novas, principalmente de duplicação das rodovias integrantes de pedágios comunitários (no caso de Portão, pode-se prever um investimento de R$ 575 milhões nos próximos 20 anos, se for mantido como comunitário).

23) "Se o Estado disponibilizasse do valor citado na resposta anterior e, por conseguinte, implantasse um modelo de "Pólos Comunitários", a tarifa poderia ser mais baixa?"

Resposta: tendo em vista os resultados altamente positivos obtidos nos pedágios comunitários atuais, em relação aos do PECR, as tarifas são perfeitamente viáveis de serem mantidas nos pedágios comunitários, podendo inclusive serem minorados, porque atualmente de cada R$ 4,80 pago por um passante (em sentido unidirecional) num Pedágio Comunitário, o Estado pode investir em média R$ 3,50. No caso de Portão, pode investir cerca de R$ 4,00.

24) "Em primeiro lugar porque os valores de pedágio cobrados no PECR são formatados sob um regime de tarifa, ou seja, calculados com base na estrutura de custos incorrida pelo setor viário, projetados em fluxos de caixa contratualmente acordados que estabeleceram a rentabilidade de cada respectivo empreendimento".

Resposta: as tarifas dos pedágios concedidos se valem essencialmente dos valores estabelecidos no início dos contratos, sem levar em conta as mudanças posteriores, inclusive em termos de tecnologias, novos materiais, novas possibilidades de administração. Ou seja, não dependem dos novos contextos, nem das eficiências alcançadas pelas concessionárias. Por isso mesmo, convém realizar contratos de prazos mais curtos, prevendo constantes novas atualizações das realidades e dos cenários.

25) "As despesas totais do PECR são maiores do que as despesas totais incorridas pelo Programa Comunitário, no entanto, praticamente dois terços do total de despesas do programa de concessões refere-se aos gastos com tributos (ISS, IR, CSLL, PIS e COFINS) e encargos financeiros decorrentes das linhas de crédito obtidas (juros e amortizações)".

Resposta: no modelo de pedágios comunitários, o Estado contrata obras e serviços menores (de forma mais fracionada), que incorrem nos mesmos custos das contratações mais longas. Os custos incorridos com empréstimos, e mesmo de IR, não cabe ao Estado prever e administrar (nem subsidiar). Por isso, constitui uma boa estratégia governamental fracionar os contratos grandes, em múltiplos contratos menores, precisando recorrer, para tanto, a uma maior capacidade de governo.

26) "Conforme a legislação que autorizou a cobrança de pedágio nas Praças Comunitárias, o foco dos investimentos realizados consiste na duplicação das rodovias englobadas pelo programa. Por outro lado, os investimentos do PECR destinam-se exclusivamente à manutenção e conservação das rodovias concedidas".

Resposta: esta constitui uma das razões fundamentais do sucesso dos pedágios comunitários junto às suas comunidades e regiões, que conseguem ver mais objetivamente os avanços e as realizações. As comunidades do interior querem obras e mais estradas vicinais asfaltadas, e não uma ou outra com asfalto reluzente. Caso todos os pedágios existentes fossem do tipo comunitário, poder-se-ia projetar que em 20 anos o Estado poderia duplicar sua atual malha rodoviária asfaltada, que está ao redor dos 20 mil kms. O projeto "Duplica RS" prevê a duplicação de tão somente 166 kms, a serem construídas em 20 anos futuros, e que representam menos de 1% da malha rodoviária (de todos os tipos) atual do RS.

No contexto atual, não cabe mais ao Estado realizar as obras e serviços de manutenção e construção de rodovias com mão-de-obra própria. Todavia, deve manter sua capacidade de governo, optando por um bom modelo de gerenciamento das obras e serviços, a serem realizadas de forma descentralizada. O Modelo Comunitário de pedágios vem confirmando ano a ano, de que constitui no momento o modelo com maior capacidade de investimentos, a menores riscos para o governo, e menores custos para as populações. Constitui uma forma de descentralização administrativa do Estado prevista na Reforma do Estado Brasileiro, mantendo ao mesmo tempo alta capacidade administrativa e sintonia com as comunidades e regiões de entorno.